检察建议是检察机关在履行法律赋予各项职能的过程中，对于妨碍检察职能实现的不当行为、违法行为以及可能再次引发违法犯罪的管理漏洞、制度缺失等问题，以书面形式向特定对象提出纠正处理或者改进意见的法律行为。检察建议适应了法律监督多方位、监督对象多样化的要求，更加务实、高效和灵活，有利于检察机关更好地发挥法律监督职能。
为进一步探索研究检察建议在推进法律贯彻实施、促进司法公正公平等方面的做法和作用，更好地服务经济社会转型升级，临安市人大常委会和临安市检察院成立了专题调研组，对检察建议的运用和今后工作思路进行了调研。
一、临安市检察建议运用的基本情况
2011年以来，临安市检察院认真贯彻执行浙江省人大常委会《关于加强人民检察院法律监督工作的决定》，积极开展了检察建议运用工作的实践和探索，五年来共制发检察建议123件。经归纳总结，临安市检察建议有“两多两增”的特点。“两多”：一是检察建议适用对象主要是司法机关的，五年来共制发该类检察建议106件，占总数的86.2%；二是以规范社会管理机制、建议处分（或移送公安机关）为目的的，五年来分别制发该两类检察建议42件和40件，分别占总数的34.15%和32.52%。“两增”：一是检察建议适用对象由原来的机关部门（司法机关）为主，增加了乡镇和律师事务所等；二是部分检察建议效力覆盖面增加，从原有的就个案制发检察建议，增加了针对某一类案件制发检察建议。检察建议已经成为检察机关履行法律监督职能，促进司法公正、纠正违法行为的重要举措，对加强和创新社会管理，推动社会管理突出问题的解决，增进社会各界对检察机关的了解等方面发挥了积极有效的作用。
（一）围绕服务大局，保障经济社会发展。五年来，临安市检察机关始终把检察建议工作置于全面实施新型城市化、创新驱动发展、旅游业优先发展“三大战略”之中，紧扣公共服务和社会管理中的重大问题制作检察建议，督促行政部门完善社会管理制度，维护社会和谐稳定。如，针对耕地垦造工作在项目立项、实施、后续管理中存在的行为失范和制度漏洞，及时向有关部门提出检察建议。临安市政府根据近年实施的136个垦造耕地项目和46个农村土地综合整治项目（宅基地复垦）的审计情况，出台了《关于加强和改造垦地工作有关事宜的批复》等文件。市造地改田工作领导小组制定了《临安市自筹资金垦造耕地项目实施意见》等工作标准，有效堵塞了该领域的职务犯罪漏洞。针对非法传销引发的刑事案件频发（仅2013年上半年就受理非法拘禁案24件104人），且部分案件中有被害人死亡、重伤的情况，及时向公安机关提出检察建议。市公安局通过开展传销专项整治，加强对出租房管控等措施，有效地降低了涉及传销犯罪的发案率，今年上半年因传销引发的非法拘禁犯罪人数同比下降87%。
（二）围绕保障民生，促进社会和谐稳定。五年来，临安市检察机关密切关注、及时发现社会管理中影响民生的重要问题，通过向政府有关部门和单位提出建议，堵塞管理漏洞，推进社会综合治理。如，针对部分企业采用硫磺熏制笋干现象，建议质监局移送公安机关查处，涉案企业和人员受到了法律严惩，有效震慑了犯罪，保障了食品安全。2012年，临安市检察院牵头公安局、法院、食品药品监督管理局、质量技术监督局等单位印发了《关于联合打击危害食品药品安全违法犯罪活动的工作意见》，建立了打击食品药品犯罪的联动工作机制。根据办理信用卡诈骗案中发现的银行信用卡管理中存在的风险和管理漏洞，及时向中国农业银行临安支行提出检察建议，要求农行临安支行认真完善相关工作制度，加强监督管理，保障人民群众的“钱袋子”安全。
（三）围绕规范执法，促进司法公正。五年来，临安市检察机关在检察建议工作中，围绕规范执法、公正司法、保障当事人合法权益等重大问题，积极向司法机关和政府职能部门提出检察建议，有效推动了规范执法、公正司法行为。2011年以来，共向司法机关发出检察建议106份，占总数的86.2%。如，根据新查明的证明罪犯普某某系累犯的证据，制发检察建议，要求法院启动再审程序认定累犯情节，后普某某被加刑三个月。针对毒狗案件办理中，公安机关侦查方向有偏差和赃物处理方式不当的问题，制发检察建议，要求公安机关妥善处理毒狗肉，避免流入市民餐桌，并转变侦查思路，做好毒狗药物性质鉴定，后公安机关移送的毒狗系列案件的8名罪犯均因犯销售有毒、有害食品罪，被判处9个月至36个月不等的刑期，扭转了以往适用盗窃罪导致该类案件处罚较轻的局面，更加有力地震慑了犯罪。
二、检察建议运用中存在的问题
检察建议在检察实践中被广泛运用，较好地发挥了检察机关法律监督作用，但在实践运用中还存在一些问题或不足，如制度保障、文书质量、制作主体、职能匹配、运行效果等方面还有待进一步完善和提高。
（一）制度刚性不强。一是立法缺乏细节规定。从现行立法来看，检察建议的适用仅有《宪法》、《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》有原则性、概括性的笼统授权，没有对其适用范围、程序和保障等方面做出法律规定。法定性、职权性、程序性、约束性等法律属性缺失，法律地位不明确，其实施缺乏程序的保障，有时成为其不被建议机关重视及造成检察机关法律监督难的重要原因之一；二是部门规定缺乏权威性。在司法实践中，仅有最高人民检察院的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》及一些司法解释为检察建议适用提供了指导性和操作性的意见，其权威更多地体现在检察系统内部，无法对被建议单位和社会形成有效和有力的影响。检察建议能够在多大程度上得到实施，很大程度上取决于单位之间的相互尊重或者约定俗成的惯例，更多地取决于被建议单位的主观意志，这也一定程度影响了检察建议的实施成效。
（二）情况掌握不透。一是流于表象，深度不够。由于“案多人少”矛盾长期无法解决，干警了解情况、发现问题主要基于案卷材料、案件分析会等，深入单位部门、基层一线全面了解情况的不多，导致有的检察建议问题分析重点不突出，法律适用针对性不强，未能从专业性的角度提出解决问题的方法，对策有效性不高。二是侧重个案，高度不够。当前检察建议主要围绕办理个案中发现的问题提出，而个案发现的问题比较直观，缺乏对犯罪原因和问题的深层次分析，大多停留在“就案论案”的层面，难以站在更高的层面上分析某些多发、频发的类案，探究其中存在的问题，督促相关部门规范执法行为，改善监督管理。
（三）专业素质欠高。一是跨领域、跨专业型复合人才不多。社会分工日益细化，“隔行如隔山”，对社会管理机构要求更高。而调研情况显示，目前我市检察院检察官知识储备“不宽”、“不深”，复合型检察人才缺乏，对于检察建议中涉及到的专业知识，如财务、金融、知识产权、医药等专业领域了解不深，使得所制作的部分检察建议可操作性不强，社会认可度不高。二是新问题、新矛盾研究应对跟不上形势。当前社会经济正处于转型时期，新问题、新矛盾不断涌现，应对措施尚在探索中。针对这些问题，或是出于惰性，思考不足，或是机制问题而“无解”，使得在应对策略、改进措施方面的阐述针对性不够，缺少让被建议单位可着手实施加以整改的实质内容。
（四）运用效果欠佳。检察建议效果如何取决于建议措施的落实情况，然而由于实践中被建议单位对于检察建议重视程度不一，使得检察建议整改措施的落实情况也参差不齐。一是制约机制不足。检察建议履行与否对被建议单位没有强制性，有时“选择性”履行在所难免。二是监督意识不强。检察干警的法律监督意识不强，检察建议不能做到百分之百的回复，部分检察官存在不善监督、不敢监督的情况，检察建议制发后的跟进力度不够，满足于“收到回复”，而对于缺乏针对性的敷衍回复，往往未作深究。三是沟通渠道不畅。与被建议单位之间缺乏有效的沟通，使得部分检察建议没有得到应有的重视。部分检察建议涉及多个部门，缺少牵头单位，多份检察建议发往多个单位，多个单位分别治理，无法形成工作合力。
三、进一步完善检察建议运用的对策与思考
检察建议是检察机关法律监督权的重要组成部分，检察建议运用效果直接影响检察机关法律监督权的实现。通过分析近年来临安市检察建议工作中的薄弱环节和遇到的问题，结合当前全市中心工作、检察工作实际，以及司法改革的趋势，我们认为当前要积极构建和完善检察建议的运行机制，提升法律监督的能力和水平，进一步增强检察建议的工作实效。
（一）制定地方性法规，保障检察建议高效运用。建议参照泰州市人大常委会制定的《关于加强检察建议工作的决议》，上海市闵行区人民政府制定的《关于认真办理司法建议和检察建议进一步规范行政行为的意见》，加强地方性立法，制定省市级规范性文件，促进检察建议规范、高效运用。在内容上应当包含：一要规定检察建议的效力，明确对于检察机关发出的检察建议，被建议的机关或单位必须认真对待，做出是否接受并采取相关措施的决定，并在法定期限予以书面答复。二要规定检察建议适用的后果，包括行政上的和法律上的。三要明确规定检察建议适用的范围，主要包括诉讼领域、行政执法领域和已经发生了犯罪案件的单位。四要规定检察建议的救济途径，主要包括备案审查制度、复议复核制度等。
（二）注重问题发现与研究，增强检察建议的针对性和实效性。一要拓宽问题发现途径。聚焦社会治安、公共安全中的隐患问题，聚焦群众反映的突出问题，不断拓宽发现问题的途径。二要增强法律监督意识。加强对侦查活动的监督，通过公诉引导侦查、提前介入重大案件等侦查监督活动，重点对审查起诉阶段中排除非法证据或补正瑕疵证据实施监督，发现问题及时制发检察建议。三要加强前期调研。在提出检察建议前，深入调研，认真分析案发单位所在行业的犯罪特点、规律及原因，找准案件背后的管理漏洞以及普遍性、倾向性问题；积极与被建议单位及相关部门的沟通，可以通过座谈会、电话等形式交换看法、征求意见，充分了解对方的真实想法，在充分考虑被建议单位及部门工作的基础上，制作有针对性的检察建议。四要加强类案检察建议的制发。针对检察办案过程中发现的倾向性、苗头性问题，或者针对某一领域频发的某一类犯罪，应组织专门力量进行调研，认真分析社会管理中的漏洞及存在的隐患，查找问题的根源，在此基础上制发一批有深度、有影响的检察建议。
（三）注重智力引进与培养，提高检察建议的制作质量。一要主动适应社会分工细化，专业化程度加深的要求，以司法改革为契机，坚持走专业化道路，推行类案分类办理制度，加强金融、会计、知识产权、外贸等专业知识的学习培训，提升各领域专业问题的了解程度，提高法律政策适用水平。二要建立专家咨询制度。积极与浙江农林大学、市场监督管理局、人民银行临安支行等单位和部门建立合作关系，聘请专家学者作为咨询员，以专家的建议为参考，抓住发案单位的问题要害，提出更具操作性的检察建议，更好地发挥检察建议的实际效能。三要宏观层面思考问题。针对某些涉及社会管理机制的问题，基层单位无法从根源上整改的，建议或是和上级检察机关共同制发检察建议，或是从外部监督的角度着手，直接向被建议单位上级制发检察建议，以有效推动机制性瓶颈问题的解决。
（四）积极争取配合与支持，提升检察建议实施效果。一要建立检察建议报市委参阅制度。在办理群众反应强烈，社会影响重大的案件过程中，将制发的重要检察建议，特别是有关强化社会管理和社会综合治理的检察建议同时报市委参阅，在检察机关与相关行政机关实施法律监督的关系尚未理顺的情况下，可以借助党委的领导实现纠正违法、完善管理的监督目的。二要建立检察建议向同级人大及其常委会备案制度。对一些社会发展及民生有重要影响的检察建议，检察机关可制作专项报告报送人大及其常委会，使立法和监督机关知悉检察建议的作用，进而监督推动相关领域的规范化管理。三要建立联席会议制度。结合办案，与已经或容易出现问题的行业建立沟通联系制度，就检察建议制发的标准、程序、期限、后果等问题进行说明和沟通，使对方充分了解检察建议的法律依据、功能和意义，提高认识，达成共识。通过联合会签文件，确定检察建议操作细则，明确被建议方的救济和监督的权力，提高对检察建议的认同感和可操作性。四要建立检察建议跟踪回访制度。注重事后回访，督促发案单位对建议内容认真整改，确保检察建议取得实效。对逾期不回复或拒不接受检察建议的，可向其上级主管部门或机关反映，以共同督促建议的落实。
